Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа.
Поскольку в Конституции Российской Федерации непосредственно не закреплены особенности разграничения полномочий таких субъектов Федерации, Конституционный Суд в отсутствие предусмотренных ст. 66 (ч. 4) Конституции федерального закона и (или) договора решил “воздерживаться от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов” и порекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона. Такое решение Конституционного Суда можно толковать как нежелание вмешиваться в прерогативу федерального законодателя, и с этой позиции оно вполне объяснимо. Другое дело, что статус сложносоставных субъектов Федерации так и остался невыясненным. Федеральный законодатель попытался решить проблему автономных округов посредством принятия поправок в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации” № 184-ФЗ (Федеральный закон № 95-ФЗ), причем не всегда ориентируясь при этом на Конституциею и решения Конституционного Суда. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий. Нормами ст. 26-6 закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов Федерации, указанные в пп.пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (п. 3 ст. 26-6). Таким образом, из 50-ти компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18. Получается, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Федерации на основании ст. 72 Конституции, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям)[3]. Подобный подход нельзя считать соответствующим Конституции Российской Федерации. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом. Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма п. 3 ст. 26-6 закона не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ27, согласно которой округ “вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации”, что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов Федерации, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, не соответствует Конституции и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более глубокой проработки и, возможно, принятия целого комплекса законодательных актов. Подход разработчиков закона к проблеме сложносоставных субъектов Федерации не совсем последователен исходя из логики федеративной реформы. С одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, было наделено большинство субъектов Федерации, которые оказались не в состоянии реализовать указанные полномочия должным образом. С другой стороны, произошло лишение ряда финансово самостоятельных субъектов Федерации (автономных округов) принадлежащих им полномочий. В Конституционный Суд уже поступал запрос от Ненецкого автономного округа на предмет проверки конституционности норм Федерального закона № 95-ФЗ, однако Суд не стал рассматривать вопрос по существу под формальным предлогом – указанные нормы в отношении автономных округов еще не вступили в силу. К сожалению, Федеральный закон № 95-ФЗ и Федеральный закон № 122-ФЗ, т.н. базовые законы федеративной реформы, были приняты слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ их положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий их принятия. В результате обоим законам так и не удалось избежать целого ряда недостатков концептуального и юридико-технического характера. Очевидно, что одной из целей принятия законов стало стимулирование автономных округов к интенсификации процесса слияния с краем и областями. Однако предпочтительнее было бы, на наш взгляд, уделять больше внимания реальному экономическому побуждению территорий к объединению, стимулированию их более тесного взаимодействия в самых разных областях, нежели отъему у них полномочий. Необходимо отойти от привычной политики “вдавливания” округов в области, а предложить им приемлемую концепцию социально-экономического развития в рамках обновленных субъектов Федерации. Как заметил Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию, “многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования. А порой – даже на выяснение отношений в судах, в том числе в Конституционном. И это происходит тогда, когда уже появились и новые возможности, и необходимость реализовать целый ряд крупных национальных проектов”.
Другое по теме:
Модели (типы) политической социализации
На основе характера ценностей и норм, предписывающих индивиду определенные образцы политического поведения, можно выделить несколько типов политической социализации.
1. Гармонический тип. Он предполагает наличие однородной культурной сре ...
Нарушение норм международного права
В ходе грузино-абхазского и грузино-югоосетинского вооруженного конфликта совершались как общеуголовные, так и международные преступления. Международное преступление представляет собой международно-противоправное деяние, возникающее в рез ...
Феминизм в России. Предыстория русского феминизма
Русский феминизм берет начало в XVIII в. и коренится во влиянии на русское общество идей Великой Французской революции 1789 и идей Просвещения. Передовое русское общество следило за событиями во Франции, где в общем хоре требований освобо ...