Проблема статуса сложносоставных субъектов имеет немаловажное значение для совершенствования субъектного состава Федерации, поскольку автономные округа и включающие их в свой состав край и области сегодня часто рассматриваются в качестве первого эшелона укрупнения. Поэтому логично было бы обращаться к проблемам объединения регионов с учетом возможной трансформации статуса автономных образований. О сложности и двойственности статуса автономных округов уже говорилось выше. Не будем повторяться. Скажем только, что согласно ч.ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации автономные округа – равноправные субъекты Федерации, а согласно ч. 4 ст. 66 они входят в состав края и областей, хотя нигде в Конституции либо федеральных законах не указана территориальная привязка конкретного округа к конкретному краю (области). Не во всем последовательная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о статусе сложносоставных субъектов Федерации, хотя и не противоречит “букве” Конституции, ясности в вопрос не внесла. Впервые Конституционный Суд столкнулся с проблемой статуса сложносоставных субъектов Федерации в начале 1993 г., еще до принятия действующей Конституции Российской Федерации. В своем Постановлении от 11 мая 1993 г. № 9-П по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года “О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации” 24 Суд констатировал, что согласно ст.ст. 71 и 84 Конституции РСФСР 1978 года автономный округ находился в составе края или области[1].
Содержавшиеся в Конституции положения были развиты в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года “Об автономных округах РСФСР”, положения которого устанавливали, что план экономического и социального развития автономного округа является составной частью плана экономического и социального развития края, области, а бюджет автономного округа является составной частью бюджета края, области. Закон закреплял право краевого, областного Совета народных депутатов отменять решение окружного Совета в случае несоответствия его законодательству, а также предусматривал подотчетность исполнительного комитета окружного Совета народных депутатов исполнительному комитету краевого, областного Совета. Тем самым правовое положение автономного округа характеризовалось административно-территориальной подчиненностью по отношению к краю или области. Однако согласно действующей на момент рассмотрения дела (первая половина 1993 г.) редакции ст. 83 Конституции Российской Федерации, автономный округ находился в составе Российской Федерации и мог входить в край или область (в отличие от прежде действовавшей нормы о безусловном вхождении автономного округа в край или область). Данную норму Конституционный Суд счел диспозитивной в т.ч. и на основании положений Федеративного договора, закрепившего конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта Федерации, независимо от его нахождения в крае или области. Взаимоотношения автономного округа и края, области как субъектов Федерации, по мнению Суда, строились на основе Конституции и законов Российской Федерации, собственных нормативных актов и договоров. Более того, ч. 2 ст. 71 Конституции Российской Федерации, содержащая перечень субъектов Федерации, не указывала на территориальную принадлежность автономных округов к краям и областям (не указывает на него ч. 1 ст. 65 Конституции и сегодня!). Таким образом, Конституционный Суд посчитал, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияет на его конституционно правой статус. Территориальные изменения, являющиеся следствием выхода автономного округа из состава края или области и не влекущие изменения его границ, не могут быть предметом территориального спора между краем (областью) и автономным округом. На этом основании Конституционный Суд подтвердил конституционность оспариваемого закона Чукотского автономного округа о выходе из состава Магаданской области и непосредственном вхождении округа в состав Российской Федерации. Таким образом, один из десяти автономных округов существует теперь независимо от “материнской” области. Однако на этом деятельность Конституционного Суда на ниве уточнения статуса автономных округов не завершилась. Спустя 4 года появилось Постановление по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области25. Данное Постановление основывалось на нормах уже новой Конституции, поэтому нет ничего удивительного в том, что по смыслу оно не соответствовало предыдущему решению. Что же решил Конституционный Суд? Он констатировал, что положения ч. 4 ст. 66 Конституции распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области. Автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, рассматривались Судом как входящие в состав соответствующего (?) края или области. Далее Конституционный Суд процитировал конституционную норму о равноправии всех субъектов Федерации, в том числе края, области и автономного округа. Однако из рассуждений Суда так и осталось неясным, как может принцип равноправия субъектов Федерации не исключать вхождения автономного округа в состав края, области. Да и факт нормативной “закрепленности” конкретных округов за конкретными областями также остался не проясненным. В итоге Конституционный Суд истолковал ч. 4 ст. 66 Конституции исходя из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса. Вместе с тем, Суд констатировал допустимость произвольных изменений в статусе субъектов Федерации, в том числе одностороннего перераспределения государственной власти, с чьей бы стороны они ни осуществлялись - края, области или автономного округа. В силу этого край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, поскольку автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается только в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области. В целях обеспечения конституционного порядка Конституционный Суд обязал стороны принять все необходимые меры для достижения согласия. “Вхождение” в состав края, области, по мнению Конституционного Суда, не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Однако отсутствие договора между округом и краем, областью не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Федеральному законодателю, по мнению Суда, в целях обеспечения конституционного порядка следовало принять федеральный закон, который гарантировал бы права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит. Таким образом, Конституционный Суд констатировал обязательное вхождение автономного округа в состав края, области. Аналогичная позиция содержится в его Определении от 17 июля 1996 г. № 73-О[2]. Закрепленное Конституцией Российской Федерации вхождение автономного округа в край (область), по мнению Суда, предполагает особую государственно-правовую связь между ними. Взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации.
Другое по теме:
Лидер
Лидер (от англ. Leader - ведущий) - лицо, способное воздействовать на других в целях интеграции совместной деятельности, направленной на удовлетворение интересов данного сообщества.
С незапамятных времен человечество познало только три с ...
Технологии политико-экономической конкуренции
Основные разновидности этого явления неразрывно связаны с рейдерством экономическим, так как так как первым шагом к обоснованному проявлению политических амбиций является обладание определенным набором материальных активов, необходимых дл ...
Перестройка системы высшего образования
Был подготовлен закон о перестройке системы высшего образования, предусматривавший участие студентов в ученых советах. В то же время правительство грозило прибегнуть к вооруженной силе. 30 мая 1968 г. де Голль выступил по радио с речью, в ...